宋朝的御史台分为三院,包括台院、殿院、察院。

御史台,是中国古代一种官署名。是中央行政监察机关,也是中央司法机关之一。负责纠察、弹劾官员、肃正纲纪。

宋朝的御史台制度,在元丰改制前沿袭唐制,御史大夫为加官,改制后取消。宋朝规定,宰相的亲戚和由宰相推荐任用的官吏不得为台长,以避免宰相与台长勾结为祸。但实际上宰执仍能控制御史台,并利用其打击政敌。在宋朝,御史中丞弹劾宰相,宰相必须辞职,由副相升任宰相,御史中丞则得以进身为执政。

什么是御史系统?

古代监察制度是封建国家政治制度的重要组成部分。中国历代统治者为了巩固封建专制统治,继往开来,精心制定了一套完备而又严密的监察制度,在一定意义上改善了吏治,政治的相对清明促进了经济文化发展,历史上曾出现的汉武帝“大一统”、“光武中兴”、贞观之治等所谓“太平盛世”与监察制度的积极作用是分不开的。因此新版教材增加古代监察制度的内容,让学生多了解中国古代监察制度的成败得失,以古鉴今,无疑具有直接的现实意义。然而囿于教材内容的限制,许多教师、学生无法较为全面地了解古代监察制度完整的线索,监察官的地位如何、他们拥有多少权力、监察官在封建社会的任何时期都起到什么作用。为能更好地为课堂教学服务,搞好监察制度乃至中国古代政治史内容的教授。对古代监察官的设置沿革、权力和作用进行全面的了解是十分重要的。

中国封建监察制度包括御史纠弹制度和谏官言谏制度。不过作为监察官员主干的是御史系统。御史最初为史官,至战国时期始有监察职能。秦汉时以御史制度为主体的监察制度已经建立,秦时在中央设御史府,长官为御史大夫,“御史大夫,秦官……掌副丞相”,但其本职责是“典正法度”,监察百官;在地方各郡设监郡御史。汉武帝时,为实现大一统,加强监察制度,一方面在中央御史府之外设丞相司直,“掌佐丞相,举不法”,又创置司隶校尉,“捕巫蛊,督大奸滑”三者互不统属,但可互相监督,使中央和地方百官处于多重监察之下,另一方面在地方废监郡御史,始创刺史制度,“元封五年,初置刺史部十三州”即将全国划分为十三州部,每州为一个监察区,各设一刺史。

魏晋南北朝时,谏官系统初步规范化,并有了自己独立的领导机构──门下省或集书省,改变了秦汉以来谏官不成系统和职权不明确的局面。隋唐时期监察官制十分完备,御史系统在中央仍设御史台,下设三院,“御史台有三院,一曰台院…二曰殿院…三曰察院。”地方则分十道监察区,形成严密的监察网。与此同时,谏官组织分隶中书、门下两省,负责规谏皇帝。这样形成了台谏并立的格局,促进了唐的繁荣。

宋元是谏官系统发展的顶峰时期,宋时谏官自成系统,设立谏院,但谏官“往往并行御史之职”,而台官也“监察兼言事”,这样台谏官职权相混,开启了台谏合一的先声。至元时,取消谏院,谏官职能归御史台,台谏合一。明改中央御史台为都察院,地方设十三道监察御史,它与六科给事中(明在六部各设行政业务监察官员──给事中)合称“科道之官”监察百官。清雍正元年将六科并入都察院,科道合一,封建监察机构达到空前统一。

纵观秦以后历代沿置的监察机构,尽管其名称和内部组织机构不断变化,但封建帝王都将监察奉为治国治吏的圭臬,努力使监察体系自成系统、独立行使纠察弹劾职权,从而使监察官不受或少受其他部门的干扰,更加有效地行使职权。

历代封建统治者为了充分发挥监察机关对百官的威慑制约作用,赋予了监察官广泛而充分的权力:

1.弹劾权。它是指弹劾群僚结党营私,贪污渎职等非法行为。汉代御史中丞,“佐天子,专掌纠劾”;而晋南朝时为激发监察官纠劾精神,竟允许“风闻奏事”即可据传言奏事,弹者不必署名,即使弹劾有误,也不负任何责任。唐宋御史台“掌纠察官邪,肃正纲纪”明清也大致相同。监察官的弹劾对象可以说除皇帝之外的文武百官。监察官直接对皇帝负责,不必征求上司如御史台长官的同意,最后裁决由皇帝决定。

2.谏净权。这是古代谏官的主要职权,古代谏官主要有散骑常侍、谏议大夫、给事中等。如教材中提到的唐谏官魏征是给事中。他们常常谏诤政事之得失,唐时唐太宗下令,凡讨论军国大事“必使谏官随入,预闻奏事”就是说凡遇朝廷决策,谏官有权闻政事,并对政策得失发表意见。正是因为唐太宗从谏如流,才有“贞观之治”的局面。

3.司法权。这里的司法权,包括司法监察权和司法审判权,前者自秦汉御史就有这种权力,而后者到南朝陈时始有之,陈时建立朝廷重官会审制度,御史中丞也参与司法审判。后为唐所继承,唐时建立三司会审制,即刑部、大理寺和御史台三者共同审理案件,称“三司推事”,到清时,除沿用“三司”制外,如遇重大案件,则实行九卿会审制,即刑部、大理寺、都察院会同吏、户、礼、兵、工部和通政司的官员共同审理。可以说古代御史既是监察官又是司法官。

4.审计权。它是对国家财政预算的执行和决策编制的审核,井稽查财政上的不法行为。唐时,监察御史巡按郡县,即有检查屯田、铸钱等内容;宋代的转运使司,既是掌管财赋的长官,又是监察官,其职权中有“岁行所部,检察储积,稽考帐籍”。到明清尤其是清代,凡封建衙门机构的收支帐目和会计报告,都要送呈都察院检查。

上述所举,为古代监察官的主要职权,此外,监察官还有处置权,即允许御史在特殊情况下从事先行后奏,“随事处置”,如明清御史纠劾文武百官,凡六品以下贫酷显著者就便拿问;还有监试权、监军权、调查权。其权力广泛,为世界监察史所罕有。

可以说,封建帝王为加强对中央和地方各级机构的监控,有效防范、制止官吏违法乱纪行为的发生,都给予监察官很大的权力,从而有利于监察功效的发挥。

纵观中国古代社会,监察官在打击贪官污吏、澄清吏治,打击地方割据势力,维护中央集权;谏正皇帝过失,防止决策失误方面发挥了积极作用。历史上出现的封建盛世大都与帝王加强监察有关,如:汉武帝时创立刺史制度,增司隶校尉,助其实现“大一统”;唐太宗大力提高谏官地位,对谏官之言,“虚己纳之”从而实现贞观之治。唐玄宗前期亦重视监察官,开元十四年建立了“一台三院”,完善了唐的监察体制,因此当时吏治清明。而元世祖非常重视御史台的作用,他曾说:“中书朕左手,枢密朕右手的,御史台是朕医两手的”多次支持监察官对权臣不法行为的纠举,实现了“大一统”。

然而,古代监察官的作用也有局限性,特别是当一个封建王朝出现不正常的情况或一个王朝进入中后期,出现统治危机,监察官就难以发挥正常作用,甚至会催化吏治的腐败。如:东汉中后期以后,外戚、宦官轮流专权,操纵监察官的任免,监察机关逐渐成为不法官吏胡作非为的工具,汉灵帝时,监察官竟把与宦官没有关系的26名勤政为公的地方官纠举弹劾。唐玄宗后期,由于李林甫、杨国忠相继专权,御史直言弹劾的事例就很少见了。而明代武宗时,宦官刘瑾专权,在监察机关内安插党羽,当时的监察院实际上成为宦官专权的工具了。

总之,在中国封建专制主义社会里,尽管监察制度严密,但由于它以皇权为依托,其在不同历史阶段的作用也不相同。这是封建专制政治的必然结果,也是古代监察制度无法克服的弊端。

试述宋朝对监察制度进行改革的主要措施

东汉至元设置的中央监察机构。秦及西汉,御史属御史大夫府。大夫佐丞相理国政,兼管监察。下有两丞,其一为御史中丞,又称中执法,在殿中兰台;外督部刺史,内镇侍御史十五人,受公卿奏事,举劾按章,具体掌握监察权力。西汉末改御史大夫为大司空,不再兼管监察,御史中丞出为台主。东汉因袭,称御史台。曹魏一度改御史中丞为宫正,后复原名,历晋、宋、齐、梁、陈不变。北魏改中丞名为中尉,威望甚重,北齐复名中丞。北周行六官制,其秋官大司寇下之司宪中大夫即御史丞之职。隋废六官制,复立御史台,因避讳,御史中丞改称御史大夫,为台主,治书侍御史为副。唐初沿袭隋制,贞观末,因避太子李治讳,改治书侍御史为御史中丞。高宗龙朔二年(662),改台名为宪台,咸亨元年(670)复旧。武则天光宅元年(674),改称肃政台,分为左右,各置肃政大夫(御史大夫)、司宪大夫(御史中丞),左台专监在京百司及军旅,右台按察诸州文武百官。中宗神龙元年(705),复名左右御史台。睿宗延和元年(712),又合而为一。

唐御史台有三院:①台院:置侍御史四人(或六人),掌纠举百僚,推鞫刑狱。此外,监太仓、左藏出纳,监督没收赃款及收纳赎款等职,也由侍御史分工负责,其中以资历深者一人知台内杂事,称为杂端,权力最大。②殿院:置殿中侍御史九人,掌整齐朝班,检察仪仗;京城内分左右街巡察,检举巡内不法之事;又助侍御史推事,监太仓、左藏出纳。③察院:置监察御史十五人,掌分察百僚,巡按郡县,纠视刑狱,肃整朝仪,监决囚徒。监察御史多奉敕出使,巡察诸道,称巡按使;检察馆驿,称馆驿使;监军则清点俘获,审查功罪;监屯田、铸钱则审计盈亏,纠劾过失;又监岭南黔府考选。其在京师,则以监察御史分察尚书六部,又以二人助殿中侍御史分察左右巡及整饬朝班仪仗。

御史台的职责虽极繁多,最重要的实为两项:一是弹劾百官。御史可以据风闻弹事,弹劾不必先禀告长官,也可弹劾台内长官和同僚。二是推鞫刑狱。有的案件由当事人自赴朝堂申诉,由中书舍人、给事中及侍御史受理,称为三司受事;也有投牒匦中,由侍御史监督处理,称为理匦;更多的是奉敕推鞫。御史台本无监狱,所推问的罪人寄囚于大理寺。到贞观二十二年(648),始别置台狱。自大夫以下诸御史都可以拘捕人人狱。武则天时为了消灭反对势力,用酷吏为御史,大杀宗室、大臣,又令御史中丞来俊臣别置狱于丽景门,入狱者大都被处死,因此世人称此门为例竟门。到玄宗开元十四年才由御史大夫崔隐甫奏准依旧制,废台狱。需要拘留者,止于台中诸院寄禁。

三院御史为清要之官,虽秩品不高,但威权甚重。唐玄宗时常用御史充任各种重要使职,如宇文融以监察御史为覆田劝农使,他所奏置的判官十人也都兼御史衔。后来,他又充租地安辑户口使,官位也经侍御史擢升到御史中丞。其后杨慎矜、王鉷、杨国忠等人也都是从监察御史历侍御史至御史中丞,担任各种重要财政使职。因为御史权重可畏,易于集事。玄宗以后,凡节度使、观察使无不兼大夫、中丞衔,所属判官也多带侍御史、监察御史衔;度支、盐铁、户部三使的巡院官也多兼“宪衔”。就是这个原因。这些由外官兼摄的御史被称为外台,加上检校等字样,以示非中央御史台正员。到了后期,方镇的将校也多带“宪衔”,宪衔遂滥。

按唐制,御史监察百官,本身却要受尚书左右丞监察,纠弹不当要受劾治。但在御史台权力膨胀时期,左右丞很少能执行这种监察权力。

御史制度是监制百官、巩固皇权的制度,当唐代后期皇权削弱时,御史的威权也随之下降。御史监军的权力早在唐玄宗时已被宦官取代。安史之乱后,外则藩镇割据,内则宦官专政,御史很难在他们势力范围之内行施监察权。贞元十九年(803)监察御史崔蘧枟循旧制到神策右军巡察,被军中执奏,笞四十,流配崖州(今广东海南岛琼山东南)。重要诏狱(皇帝下诏审问的案件)也多交给两种策军中尉在仗内鞫讯,御史承审诏狱之权也被剥夺。

唐代东都洛阳也置御史台,高宗、武则天常驻洛阳,其台颇为重要。中宗以后,洛阳只置留台,以中丞一人、侍御史一人、殿中侍御史二人、监察御史三人组成。中叶以后,常以东都留守官兼任中丞,所属御史也不全备,只是形式存在而已。

宋沿唐制设御史台,为最高监察机构,兼理重难案件,御史台下分三院,侍御史主台院,殿中侍御史主殿院,监察御史主察院。北宋前期,官名御史者多出任其他差遣,而以其他官员任御史,置推直官以治理案件。不设御史大夫,以御史中丞为台长,以侍御史知杂事(知杂御史)为副长官。太平兴国三年(978)任命监察御史,是为正名举职之始。资历浅的官员任御史,加“里行”,称殿中侍御史里行、监察御史里行。天禧间(1071~1021)一度设言事御史(谏官御史),庆历五年(1045)又设言事御史,称为言事官,御史兼有谏官的职责。元丰三年(1080)复建六察制度,御史台设吏、户、礼、兵、刑、工六案,分察中央政府各行政权构,后又以户案兼察转运使,刑案兼察提点刑狱。御史台的六名御史中三人(后增为六人)分领六案,官制改革后分察尚书省的六部、寺监及其他在京百司;另三人为言事官,兼察秘书省、内侍省和入内内侍省等少数中央机构。元丰七年,改知杂御史称侍御史,改言事官称殿中侍御史,六察官为监察御史,其他所兼使名,以及里行、推直官等并罢,沿用至宋末。宋代御史许风闻言事,以广言路。

金、元基本上沿唐宋之制,略有变化。明初将御史台改称都察院,一直行用至清末。

宋代监察机构随着封建专制主义的发展而加强。中央沿袭唐制,御史台仍设三院。地方如设通判,与知州平列,号称监州,有权随时向皇帝报奏,成为皇帝在地方上的耳目。此外,路一级的转运使、提点刑狱公事等,也负有监察州县的责任。为保证监察御史具有较多的从政经验,宋代明确规定,未经两任县令者不得任御史之职。按规定,御史有“闻风弹人”之权,每月必须向上奏事一次,称“月课”;上任后百日必须弹人,否则就要罢黜为外官或受罚俸处分,名为“辱台钱”。从此开御史滥用职权之例。御史可以直接弹劾宰相,亦有劝谏之责。御史台还有权分派御史参与重大刑事案件的审理。